Circulaire DGAS/PILE/PIA no 2007-125 du 3 avril 2007 relative à la mise en place des commissions départementales de la cohésion sociale
NOR : SANA0730319C
Date dapplication : immédiate.
Références juridiques :
Ordonnance no 2004-637 du 1er juillet 2004 ;
Décret 2006-662 du 7 juin 2006 relatif à la réorganisation, au retrait de magistrats et à la suppression de diverses commissions administratives ;
Décret 2006-665 du 7 juin 2006 relatif à la réduction du nombre et à la simplification de la composition de diverses commissions administratives ;
Décret 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif.
Annexes :
Annexe I : liste de propositions de thématiques de travail 2007 ;
Annexe II : fiche détat davancement des travaux 2007 (à renseigner) ;
Annexe III : présentation de la méthode ouverte de coordination (MOC) ;
Annexe IV : présentation du document de politique transversale (DPT).
Le ministre de lemploi, de la cohésion sociale et du logement, le ministre de la santé et des solidarités, à Messieurs les préfets de région (directions régionales des affaires sanitaires et sociales[pour information]) ; Messieurs les préfets de département (directions départementales des affaires sanitaires et sociales [pour exécution]).
Lordonnance no 2004-637 du 1er juillet 2004 relative à la simplification de la composition et au fonctionnement des commissions administratives et à la réduction de leur nombre et les trois décrets dapplication ont supprimé les commissions administratives centrales et déconcentrées obsolètes, créé les commissions dites « pivot » et organisé leur fonctionnement pour lensemble des ministères. Le code de laction sociale et des familles (art. R. 145-4, 145-5 et 145-6) reprend les dispositions du décret no 2006-665 concernant la commission de la cohésion sociale.
La présente circulaire, annoncée par le Premier ministre lors du comité interministériel de lutte contre lexclusion (CILE) du 12 mai 2006, vise à préciser le rôle, les objectifs et la composition de cette commission.
Je vous demande de bien vouloir mettre en oeuvre ces instructions et mobiliser les différents acteurs concernés.
I. - UN CONTEXTE SOCIAL ET UN ENVIRONNEMENT
INSTITUTIONNEL COMPLEXES
Dans un contexte social qui se caractérise par la transversalité des problèmes et par la forte intrication des processus générateurs dexclusion (difficultés daccès et de retour à lemploi, daccès au logement et à la santé, discriminations, fragilités accrues des familles et des liens sociaux, etc.), la mise en oeuvre dobjectifs en matière de cohésion sociale nécessite le renforcement de la mobilisation et de la coopération de tous les acteurs.
Dans un paysage institutionnel modifié par la décentralisation, lEtat conserve un rôle dimpulsion, de veille sur lévolution des phénomènes sociaux, de garant de laccès effectif aux droits fondamentaux, de légalité de traitement et de la protection des personnes, dévaluation de la mise en oeuvre des politiques nationales et de mise en cohérence avec la politique européenne dinclusion sociale.
Le département, quant à lui, assure le rôle de chef de file de laction sociale. A ce titre, il est chargé de mettre en oeuvre cette politique publique, en tenant compte des compétences confiées par la loi à lEtat, aux collectivités territoriales et aux organismes de sécurité sociale, et de définir les moyens dune coordination efficace et renouvelée avec les différents acteurs concernés, publics ou privés, au plan local.
II. - UNE MOBILISATION ET UNE COOPÉRATION
DE TOUS LES ACTEURS À RENFORCER
LEtat doit se mettre en capacité de mieux associer les collectivités à lélaboration des politiques qui les concernent, tout en veillant à laisser aux autorités locales le maximum de marges de manoeuvre pour traduire les objectifs généraux en fonction de leurs réalités locales et pour formuler leurs propres stratégies daction en relation avec leurs objectifs en matière de développement économique et social local.
La création des commissions départementales de la cohésion sociale contribue à répondre à ces objectifs. Au service des préfets de département, elles constituent un maillon essentiel dans la chaîne dune nouvelle gouvernance des politiques de lEtat dans le domaine de la cohésion sociale, concept qui repose sur la transparence, limplication des parties prenantes dans lélaboration de diagnostics, lexpérimentation, la conception, la mise en oeuvre et le suivi des politiques, pour un meilleur partage des enjeux.
Les délégations inter-services ou les pôles de compétence éventuellement constitués sur les politiques de cohésion sociale, particulièrement adaptés au pilotage interministériel dune politique publique, tant dans sa dimension stratégique que budgétaire, pourront sappuyer sur ces commissions pour la consultation et limplication des partenaires, en sinspirant de la méthode ouverte de coordination (MOC) appliquée dans le cadre de la stratégie européenne dinclusion sociale (Cf. annexe 3 : présentation de la MOC).
III. - UNE COMPOSITION PARTENARIALE
ET PARTICIPATIVE
Lenjeu consistant à rechercher une meilleure synergie de lensemble des acteurs au niveau départemental, dans un partenariat rénové qui doit permettre daméliorer la connaissance partagée et lexpertise sur lévolution des phénomènes et des besoins sociaux, de veiller à la cohérence et à lefficience des dispositifs de cohésion sociale dans les territoires, la composition de la commission départementale de la cohésion sociale reflétera cette volonté.
Le contexte local et les priorités dans le département au regard de la cohésion sociale vous permettront dajuster la composition de cette commission, qui comportera :
- des représentants des services de lEtat (DDASS, DDTEFP, DDE, préfets délégués pour légalité des chances, sous-préfets à la ville, chargées de mission départementales aux droits des femmes et à légalité...) ;
- des représentants des organismes sous tutelle concourant à la cohésion sociale (organismes de protection sociale, ANPE, organismes de logements sociaux...) ;
- des représentants des collectivités territoriales (conseil général, communes...) ;
- des représentants des personnes morales de droit public ou privé concourant à la cohésion sociale (partenaires sociaux, associations, CCAS et CIAS, groupements de communes...) ;
- des représentants des usagers, choisis de sorte à représenter la société dans sa diversité.
Sur ce dernier point, vous agirez avec pragmatisme. Lobjectif consiste à recueillir lavis des personnes bénéficiaires des politiques de cohésion sociale. Il conviendra pour ce faire de se rapprocher des associations qui ont déjà des expériences dans ce domaine et de définir avec elles, les modalités les plus adaptées. La DGAS prévoit de lancer au cours de lannée 2007 un appel à projets destiné à accompagner cette expérimentation, par un consultant spécialisé.
IV. - UNE COMMISSION TRANSVERSALE
AUX DIFFÉRENTES POLITIQUES DE COHÉSION SOCIALE
La commission départementale de la cohésion sociale concourt à lélaboration et à la mise en oeuvre des politiques publiques de cohésion sociale, décidées par lEtat, relatives à :
- la levée des freins à linsertion sociale et professionnelle des publics très éloignés de lemploi : accompagnement social, aide à la mobilité, accès aux modes de garde, lutte contre lillettrisme, prise en charge de la souffrance psychique... ;
- laccès effectif aux droits sociaux, aux soins et à la santé (CMU, PRAPS, lits halte soins santé, prise en charge et accompagnement adapté des personnes précaires atteintes de pathologies lourdes...), à léducation et à la culture, les actions spécifiques en direction de publics très marginalisés (personnes victimes de la prostitution, sortants de prison, gens du voyage...) ;
- laccès au logement et à lhébergement : mise en oeuvre du droit au logement opposable, accès et maintien dans le logement de droit commun ou adapté aux besoins des populations en difficulté, lutte contre linsalubrité et lhabitat indigne, hébergement durgence, de stabilisation ou dinsertion... ;
- laccueil et lintégration des personnes immigrée ;
- la politique de la ville : mise en oeuvre du volet social des CUCS, mise en place et suivi des équipes de réussite éducative, création et renforcement des « ateliers santé ville »...
Par la nature même des questions traitées par la commission, son champ dintervention est très large. Aussi, vous veillerez à rechercher des articulations et des synergies entre la commission de la cohésion sociale et dautres instances et organismes intervenant dans des domaines proches, tout particulièrement la commission départementale de lemploi et de linsertion et la commission pour la promotion de légalité des chances et la citoyenneté, ainsi quavec les missions de lAgence nationale pour la cohésion sociale et légalité des chances.
V. - UNE AIDE À LA RÉFLEXION STRATÉGIQUE
ET À LA DÉCISION
La commission départementale de la cohésion sociale assiste le Préfet de département dans les différentes étapes de la gouvernance des politiques de cohésion sociale décidées par lEtat :
Elle propose, élabore, assure le suivi et lévaluation :
- elle fait toutes propositions propres à développer des mesures pour lever les obstacles dordre social et/ou administratif et financier, à laccès effectif aux droits fondamentaux, sur lensemble de son champ de compétence ;
- elle participe à lélaboration et au suivi des chartes territoriales de cohésion sociale, des différents plans nationaux daction : plan national daction pour linclusion sociale (PNAI) - plan de cohésion sociale (PCS) - plan daction renforcé pour les sans abri (PARSA), plan régional de santé publique (PRSP), ... et de la déclinaison des mesures des comités interministériels (CILE, CII, CIV) ;
- elle favorise la mise en perspective et la complémentarité au niveau départemental des politiques territorialisées (politique de la ville - lutte contre lexclusion en milieu rural, etc...). A ce titre, la commission est consultée sur les programmes dintervention en faveur des quartiers en difficulté via les contrats urbains de cohésion sociale ;
- elle assure, dans le cadre dune observation partagée, une fonction de veille sur lévolution des phénomènes sociaux (utilisation notamment de la banque de données sociales localisées (BDSL)) et participe à lévaluation des politiques de cohésion sociale, en intégrant lexpression et la participation des personnes en difficulté ;
Elle émet des avis :
- elle émet un avis sur les orientations stratégiques des différents documents de planification élaborés sur ce champ avant leur mise en perspective dans le cadre des plans daction stratégique de lEtat dans le département et la région (PASED et PASER) ;
- elle émet un avis sur le plan départemental daction pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD).
Elle impulse, organise :
- elle impulse des projets de développement social local dans le cadre de projets de développement durable ;
- elle concourt à la préparation des rencontres territoriales précédant la conférence nationale de prévention et de lutte contre lexclusion.
VI. - UN PROGRAMME DACTION ANNUEL
ET UNE DIFFUSION DES BONNES PRATIQUES
Pour mener à bien ces missions, vous vous attacherez à définir annuellement un programme daction. Réaliste, il sarticulera autour de quelques thématiques structurantes (2 ou 3), plus particulièrement pertinentes pour votre département. A titre dindication, vous trouverez en annexe une liste de thématiques jugées pertinentes au niveau national.
Ce programme assortira chaque action dobjectifs, dindicateurs de suivi, et de données sur leffort financier consenti. Ainsi, à limage des BOP au niveau régional et du document de politique transversale (DPT ; cf. annexe 4 : présentation du DPT Inclusion sociale) au niveau central, ce programme vous permettra un pilotage de la lutte pour linclusion sociale adapté au territoire. Par ailleurs cet outil rendra visible la mobilisation et leffort financier de lensemble des composantes de lEtat au niveau local autour de quelques axes prioritaires.
Les travaux de la commission départementale de la cohésion sociale feront lobjet dune note annuelle à la DGAS chargée de la coordination (sous-direction PILE) et pour information à la DGUHC, à la DPM et à la DIV. Une présentation synthétique des travaux des commissions départementales de la cohésion sociale sera communiquée au Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et lexclusion sociale (CNLE) et les actions locales qui mériteront dêtre mises en évidence feront lobjet dune information sur le site intranet/internet du ministère. Elles seront portées à la connaissance de lensemble des préfets qui pourront sen inspirer.
Des crédits dingénierie ont été inscrits en loi de finances initiale pour 2007 au programme 177 « prévention de lexclusion et insertion des personnes vulnérables » pour accompagner la mise en place des commissions départementales de la cohésion sociale. Ils sont réservés dans le BOP central et peuvent, le cas échéant, être mobilisés sur une base de 3 000 Euro (TTC) par département, en moyenne. Vous voudrez bien transmettre les demandes argumentées par les responsables de BOP au responsable du programme (sous-direction PILE, bureau PIA, marie-helene.dechaux@sante.gouv.fr), le 15 juin 2007 au plus tard.
Un premier point de létat davancement de la mise en place des commissions départementales de la cohésion sociale sera fait en juin 2007. En conséquence, vous voudrez bien faire parvenir au ministère de lemploi, de la cohésion sociale et du logement (DGAS, sous-direction PILE, bureau PIA, marie-helene.dechaux@sante.gouv.fr) le 15 juin 2007 au plus tard la fiche, renseignée, figurant en annexe.
Vous veillerez à tenir la DGAS informée des difficultés éventuelles rencontrées dans la mise en oeuvre de ces instructions. Mme Gustin (micheline.gustin@sante.gouv.fr) et Mme Dechaux (marie-helene.dechaux@sante.gouv.fr) sont prêtes à vous apporter tout le soutien que vous pourriez solliciter.
Le ministre de lemploi, de la cohésion sociale et du logement, Jean-Louis Borloo |
Le ministre de la santé et des solidarités, Philippe Bas |
ANNEXE I
PROPOSITIONS - THÉMATIQUES DE TRAVAIL - 2007
Cette annexe reprend certains domaines couverts par la commission en les explicitant :
1. La levée des freins à linsertion sociale et professionnelle des publics très éloignés de lemploi :
- accompagnement social et insertion ;
- accès et maintien dans le logement ;
- aide à la mobilité ;
- garde denfants ;
- lutte contre lillettrisme ;
- prise en charge du mal être et de la souffrance psychique.
2. Laccès aux droits :
- accès effectif aux droits sociaux :
- amélioration de laccueil du public en difficulté ;
- amélioration des procédures de travail entre les partenaires accueillant des publics en situation précaire ;
- accès aux soins et à la santé :
- accès aux soins et à la santé des bénéficiaires de la CMU et de lAME ;
- inégalités sociales et territoriales de santé ;
- santé des enfants et des jeunes dans les quartiers de la politique de la ville ;
- éducation et accès à la culture :
- lutte contre lillettrisme ;
- actions péri-scolaires ;
- accès des jeunes aux loisirs, aux vacances et au sport ;
- accès des populations des quartiers en difficulté à la pratique culturelle et aux loisirs ;
- actions spécifiques en direction de publics très marginalisés :
- actions de prévention en faveur des personnes victimes de la prostitution ;
- insertion des sortants de prison ;
- actions déducation auprès des enfants des gens du voyage ;
- sédentarisation des gens du voyage (terrains familiaux, alternatives de logement).
3. Le logement et lhébergement :
- mise en oeuvre du droit au logement opposable ;
- accès et maintien dans le logement de droit commun ou adapté aux besoins des populations en difficulté ;
- lutte contre linsalubrité et lhabitat indigne ;
- hébergement durgence, de stabilisation ou dinsertion.
4. Laccueil et lintégration des personnes immigrées :
- apprentissage de la langue, accès à lemploi, au logement, à léducation, prévention des discriminations.
5. La politique de la ville :
- mise en place et suivi des équipes de réussite éducative ;
- création et renforcement dateliers santé ville ;
- volet social des contrats urbains de cohésion sociale.
ANNEXE II
MISE EN PLACE DE LA COMMISSION
ÉTAT DES LIEUX - ANNÉE 2007
I. - Mise en place de la commission
1. Date de mise en place de la commission
2. Composition
3. Modalités de travail retenues (séances plénières, séances restreintes, fréquence des réunions)
4. Modalités de choix des représentants des usagers
5. Difficultés rencontrées
II. - Programme de travail
6. Thématiques prioritaires pour 2007 (2 ou 3)
7. Calendrier des travaux
ANNEXE III
LA STRATÉGIE EUROPÉENNE POUR LINCLUSION SOCIALE : LA MÉTHODE OUVERTE DE COORDINATION (MOC) INCLUSION SOCIALE
LUnion européenne sest engagée à moderniser son modèle social, sur la base des valeurs communes que sont la justice sociale et la participation active de tous les citoyens à la vie économique et sociale. Les politiques menées visent à promouvoir la cohésion sociale, légalité des chances et la solidarité entre les générations, tout en répondant mieux au changement économique et social et en favorisant la croissance et lemploi. Le Conseil européen de Lisbonne a décidé, en mars 2000, dune stratégie, dénommée « stratégie de Lisbonne » qui vise à faire de lUnion européenne lespace de connaissance et de compétitivité le plus puissant au monde. Elle repose sur trois piliers : économique, social et environnemental.
Longtemps réduite à la lutte contre la pauvreté monétaire ou fondue dans la protection sociale et la politique de lemploi, linclusion sociale est à partir de 2000 traitée comme une politique à part entière aussi bien au niveau national que communautaire. En effet, le processus dinclusion apporte une valeur ajoutée en montrant clairement que la pauvreté et lexclusion comportent de multiples aspects et que, en conséquence, une action complète et concertée simpose. Il favorise aussi la bonne gouvernance, louverture et la participation des acteurs.
Toutefois, lUnion européenne ne disposant pas de compétence propre dans le domaine de linclusion sociale, il a été décidé de la mise en place dune démarche concertée entre les Etats membres et entre la Commission et les Etats membres : la méthode ouverte de coordination (MOC). Plus décentralisée, plus intergouvernementale, la MOC est un processus volontaire que tous les Etats membres de lUnion européenne se sont engagés à appliquer, qui se fonde sur la définition commune dobjectifs et dinstruments de mesures, ainsi que sur la comparaison des performances entre Etats et échange de bonnes pratiques (le « benchmarking »).
Appliquée à linclusion sociale, la MOC consiste non seulement à adopter des objectifs communs énonçant des buts généraux et partagés, mais aussi à élaborer des plans nationaux daction pour linclusion (PNAI) dans lesquels les Etats membres exposent la politique quils prévoient de mener pendant une période convenue pour atteindre les objectifs communs, à évaluer ces plans dans des rapports conjoints de la Commission et du Conseil, ainsi quà collaborer à la mise au point dindicateurs destinés à permettre une compréhension et une évaluation mutuelles.
En 2003, la Commission a proposé de « rationaliser » le processus de Lisbonne et de créer une MOC « protection sociale/inclusion sociale » couvrant les questions relatives à linclusion sociale, les pensions, les soins de santé et les soins de longue durée. En 2006, de nouveaux objectifs communs généraux ont été retenus pour la MOC rationalisée « protection sociale/inclusion sociale » :
- promouvoir la cohésion sociale et légalité des chances pour tous au travers de systèmes de protection sociale et de politiques dinclusion sociale adéquats, accessibles, financièrement viables, adaptables et efficients ;
- interagir de manière étroite avec les objectifs de Lisbonne visant au renforcement de la croissance économique et à lamélioration quantitative et qualitative de lemploi, ainsi quavec la stratégie de lUnion européenne en faveur du développement durable ;
- améliorer la gouvernance, la transparence et la participation des parties intéressées à la conception, à lexécution et au suivi de la politique.
Trois objectifs spécifiques à linclusion sociale étaient également retenus :
- assurer linclusion sociale active de tous en encourageant la participation au marché du travail et en luttant contre la pauvreté et lexclusion parmi les personnes et groupes les plus marginalisés ;
- garantir laccès de tous aux ressources fondamentales, aux droits et aux services sociaux nécessaires pour participer à la société, tout en sattaquant aux formes extrêmes dexclusion et en combattant toutes les formes de discrimination qui conduisent à lexclusion ;
- veiller à ce que les politiques dinclusion sociale soient bien coordonnées et fassent intervenir tous les échelons des pouvoirs publics et lensemble des acteurs concernés, y compris les personnes en situation de pauvreté, à ce que ces politiques soient efficientes et efficaces, et intégrées dans toutes les politiques publiques concernées, y compris les politiques économiques et budgétaires et les programmes des fonds structurels (notamment le FSE), et à ce quelles intègrent la dimension de genre.
En septembre 2006, la France a transmis à la Commission européenne un nouveau Plan national daction pour la période 2006-2008 (constituant un des trois volets du rapport national de stratégie pour la protection sociale et linclusion sociale) qui représente le document de programmation de la politique nationale en matière dinclusion sociale, autour de quatre grandes priorités :
- favoriser laccès et le retour à lemploi des personnes qui en sont le plus éloignées : en développant loffre dactivité et demploi, en sécurisant les parcours professionnels pour sortir des logiques dassistance et faire en sorte que les revenus dactivité soient privilégiés par rapport aux revenus dassistance, et en luttant contre les freins sociaux et professionnels à laccès à lemploi ;
- intervenir pour linsertion sociale et professionnelle des jeunes : en anticipant échec et le décrochage scolaire, en facilitant linsertion sociale et professionnelle des jeunes et en développant la lutte contre les discriminations et les politiques dintégration ;
- développer loffre de logement social et dhébergement de qualité : en augmentant les constructions de logement social, en permettant un meilleur accès au logement, en prévenant les expulsions, en offrant des formules de logement adaptées à toutes les situations, en fluidifiant les parcours de logement et en consolidant dans la durée des réponses dhébergement de qualité ;
- améliorer la gouvernance des politiques menées en matière dinclusion sociale : en renforçant les instruments dobservation, de coordination et dévaluation et ce notamment par le développement de la prise en compte de lexpertise des populations en situation de pauvreté et par la mobilisation de tous les acteurs, nationaux et locaux.
ANNEXE IV
PRÉSENTATION DU DOCUMENT DE POLITIQUE TRANVERSALE (DPT) INCLUSION SOCIALE
Dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le document de politique transversale (DPT) est un outil de pilotage des politiques interministérielles qui vise à fournir une présentation de la performance de politiques mises en oeuvre par plusieurs programmes relevant de différents ministères et nappartenant pas à une même mission. Il est produit en vue du débat budgétaire et est annexé au projet de loi de finances.
Pour chaque DPT, un ministre chef de file est désigné par le Premier ministre. Il a la responsabilité de coordonner les activités de lÉtat relevant des différents programmes concernés, en vue de favoriser lobtention de résultats socio-économiques communs. (Il existe onze DPT : Action extérieure de lEtat, Politique française en matière de développement, Sécurité routière, Sécurité civile, Inclusion sociale, Outre mer, Ville, Aménagement du territoire, Lutte contre le changement climatique, Orientation et insertion professionnelle des jeunes, Prévention de la délinquance)
Le DPT comporte :
- la présentation de la politique transversale,
- la présentation de la stratégie qui a présidé aux choix des objectifs et indicateurs de performance retenus,
- un récapitulatif des objectifs sectoriels concourant à la politique transversale,
- une présentation détaillée de leffort financier consacré par lÉtat à la politique transversale.
A loccasion du CILE 2004, un DPT inclusion sociale a été créé. Il reprend le périmètre ainsi que les axes prioritaires du plan national daction pour linclusion sociale (PNAI) qui présente les lignes directrices de la stratégie nationale en matière dinclusion sociale.
Le DPT Inclusion sociale 2007 a mis laccent sur laccès et le retour à lemploi des personnes qui en sont le plus éloignées ; linsertion sociale et professionnelle des jeunes et plus particulièrement ceux qui sont confrontés à des discriminations et à des difficultés dintégration et ceux qui habitent dans les quartiers sensibles ; le développement de loffre de logement social et dhébergement ; la mobilisation de nombreux acteurs dont les personnes en difficulté elles-mêmes.
Il regroupe laction en matière dinclusion sociale de 30 programmes (dont ceux de la DGAS, chef de file) et comprend 78 objectifs stratégiques, dont 7 objectifs transversaux conçus spécifiquement pour le DPT. Le choix a été fait de présenter des objectifs stratégiques transversaux propres « non pas à mesurer la performance budgétaire, mais à mieux baliser la mesure de la pertinence et de limpact des politiques menées », selon les recommandations du Comité interministériel daudit des programmes (CIAP). En conséquence, des thématiques présentant un enjeu fort pour les politiques publiques dinclusion sociale et demandant leffort de plusieurs ministères ont été privilégiées : la réduction de la pauvreté, dont celle des enfants, la promotion de linsertion des jeunes, laccès de tous aux savoirs de base, lamélioration de laccès à la santé et aux soins, la promotion de la qualité du logement et la promotion du pilotage, de lévaluation et du partenariat.
Une annexe budgétaire permet dapprécier leffort financier en faveur de linclusion sociale des programmes partenaires, évalué en 2007 à 33 milliards deuros. Enfin, lannexe 3 présente une liste non exhaustive des crédits « hors Etat » : actions financées par lassurance maladie (dont lONDAM médico-social), actions menées en direction des familles qui se heurtent à des difficultés socio-économiques par le réseau des CAF, aide sociale départementale en direction des personnes rencontrant des difficultés sociales.